Skip to content Skip to footer

Autor: Martin Netolický, hejtman Pardubického kraje

Silné územní samosprávy si musíme hýčkat

Vyspělost každého demokratického státu se pozná podle míry decentralizace rozhodování. Nakolik je funkční občanská společnost a jaký význam v dělbě moci mají územní samosprávné celky. Za posledních 30 let od vzniku samostatné České republiky dosáhla decentralizace kompetencí směrem k základním územním samosprávným celkům (ÚSC) – obcím a vyšším územním samosprávným celkům (VÚSC) – krajům vysokého stupně nezávislosti a autonomie na státu. I proto se územní samosprávy řadí mezi ty silnější ve srovnání se zeměmi nejen východní, ale i západní Evropy. Staly se nedílnou součástí rozhodování veřejné správy dle principu subsidiarity, tedy maximálního přiblížení rozhodovacích kompetencí občanům. Politické reprezentace chystající reformu veřejné správy na přelomu tisíciletí vnímaly důležitost zapojení občanů do samosprávy a rozhodování o vlastních věcech. 

V posledních letech jako územní samosprávy čelíme zjevné snaze dosavadní trend změnit. Je to dáno mnoha okolnostmi. Jednak se v uplynulé dekádě začaly na správě veřejných záležitostí podílet nové politické subjekty, které svými slovy odmítají ideově hodnotové vidění světa a označují se jako všeobjímající „catch-all parties“, které evidentně „zdržují“ ne vždy jednoduché běžné demokratické rozhodovací procesy. Přitom právě ty obsahují prvky přímé demokracie se zapojením občanů a jejich zástupců do správy veřejných záležitostí. Tomuto trendu pak podléhají i dříve zakotvené politické strany, které mají pocit, že vše se má odehrávat na sociálních sítích a v dalších médiích, a pokud možno zjednodušeně a rychle. 

Územní samosprávy vždy byly a jsou onou „klidnou silou“ působící v území a skutečnou pojistkou řešící konkrétní problémy občanů země bez ohledu na to, jestli žijí v hlavním městě nebo kdekoliv na venkově. Možná z toho důvodu jsou někdy trnem v oku, jindy jednoduchým terčem. Stát se v posledních letech bohužel snaží zpochybňovat praktické fungování územních samospráv v České republice. Za největší útok lze považovat snahu o změnu celého systému organizace veřejné správy v souvislosti s přijetím rekodifikovaného stavebního zákona, kdy hrozila úplná devastace a rozmetání tradičního spojeného modelu územní veřejné správy, kde obce a kraje pro stát a na jeho objednávku vykonávají také tak zvanou přenesenou působnost. Původnímu záměru, který byl centralizačním a popírajícím smysl reformy veřejné správy, se podařilo naštěstí zabránit. Šlo o patrně největší centralizační hrozbu posledních let.

Rozpočtová samostatnost ÚSC je důkazem reálné decentralizace 

 Význam a míra důležitosti územních samospráv se ovšem vyznačuje nejen organizačně právní decentralizací, ale také decentralizací fiskální, tedy rozpočtovou. K čemu by byly rozsáhlé decentralizované kompetence, když by nebyly doprovázeny dostatečnými zdroji z vybraných daní. Proto je nesmírně důležitým prvkem decentralizace také rozpočtové určení daní stanovené zákonem. Stát jím dává najevo, kolik z vybraných prostředků nechá ke správě vlastních záležitostí v území. Stát si chce zjevně ponechat jistou míru fiskální závislosti samospráv na státním rozpočtu nebo státních fondech. Je to pochopitelné při stimulaci činností, které považuje za prioritní a zároveň při realizaci dané politiky potřebuje spolupráci územních samospráv. Na druhé straně míra rozpočtové nezávislosti je opět ukázkou vyspělosti demokratického rozhodování. Tady se za poslední dekády podařilo mnohé. Bohužel si to političtí reprezentanti uvědomují také a mají tendenci vstupovat do poměrně stabilního systému zdrojů pro územní samosprávy. 

Na podzim před třemi lety jsme byli svědky bezprecedentní populistické snahy snížit daně z příjmů, které jsou přitom součástí propracovaného systému rozpočtového určení daní (RUD) a jsou typickými daněmi sdílenými. Původní poslanecký návrh bez kompenzace by znamenal fatální ohrožení financování územních samospráv. Vše pod záminkou zrušení superhrubé mzdy. Tento návrh přišel v nejhorší možné době a nejhorším způsobem. Předvolební motivy však byly silnější než pragmatický postoj makroekonomů, kteří upozorňovali, že takto zásadní zásahy do daňového systému se mají dít po důkladném zvážení a hlavně nikoliv v rozbouřené nestabilní postpandemické době. Konstrukce superhrubé mzdy byla světově unikátní a nesmyslná. Mělo dojít k rozumnému nahrazení výpočtu daně z příjmů fyzických osob jiným způsobem bez tak zásadních rozpočtových výpadků. Původní snaha, aby se na snížení inkasa podílely také obce a kraje, naštěstí vzala za své. I tak ale došlo k naplnění předpokladů ekonomů (a je dobré podotknout, že i řady zodpovědných politiků), že propad na straně státního rozpočtu výrazně přesáhne 100 miliard korun ročně. Neuspěje dnešní argumentace, že následovala další vlna pandemie nebo ukrajinsko-ruská válka. Rozpočty mají s výkyvy hospodářství kvůli vnějším příčinám počítat a neměnit zdanění obyvatel každý rok dle aktuální situace. Po mnoha jednáních jsme velmi komplikovaně ochránili rozpočty územních samospráv, ale prohloubili jsme obtíže rozpočtu státního. 

Územní samosprávy na rozdíl od státu umí hospodařit

Pokud by v Poslanecké sněmovně i v Senátu seděli výhradně místní a regionální politici, nikdy by nedopustili populistické zásahy do daňového systému. Právě představitelé územních samospráv jsou zvyklí hospodařit uvážlivě a zbytečně nezadlužovat svoji obec nebo kraj. Proto je nezbytné odmítnout neustálá tvrzení, že územní samosprávy mají zbytečně moc peněz na účtech. Možná některé ano. I nás mrzí, že hlavní část uváděných prostředků je na účtech čtyř největších měst. Vnímáme velké neopodstatněné rozdíly i mezi kraji a jejich příjmy dle aktuální legislativy. To ovšem svědčí o parametrické chybě uvnitř systému, nikoliv o obecném trendu. A přestože se o těchto chybách ví, nakonec z původně avizované změny systému vnitřního přerozdělení prostředků spravedlivějším způsobem přijetím konsolidačního balíčku sešlo. 

Protože se vládní závazky ve vztahu k územním samosprávám stávají cárem papíru, chceme vyzvat vládní strany, aby se vrátily ke svému programovému prohlášení a závazky z něj vyplývající splnily. Zvláště pokud zůstaly v aktualizované verzi z března 2023, která již zohledňovala veškeré známé vnitřní i vnější vlivy včetně vysoké inflace či stagnace spotřeby. 

Každá vláda má plnit své závazky z programového prohlášení

Vnímáme, že každé programové prohlášení je spíše deklarací. Slovo politika ale musí platit. Ne jen tehdy, když se mu to hodí. Proto požadujeme splnění všech závazků vlády ve vztahu k obcím a krajům z aktualizovaného Programového prohlášení vlády České republiky z března 2023, zejména pak:

  • rozšíření možnosti obcí při stanovení koeficientu základní sazby daně z nemovitosti,
  • získání více peněz pro obce, kraje i stát díky vyššímu zdanění těžby z dobývání nerostných surovin na svém území s podílem i přilehlých obcí,
  • udržení stávajícího financování obcí,
  • změnění rozpočtového určení daní krajů na základě shody s AK ČR a navýšením celkové alokace.[1]

Ačkoli tyto závazky vláda ve vztahu k financování samospráv učinila ještě na jaře letošního roku, nepromítla je v rámci přijímání tzv. konsolidačního balíčku ani do pozměňovacích návrhů. Vláda v rámci konsolidace usiluje o změnu řady zákonů s přímým nebo i skrytým odrazem do rozpočtů obcí a krajů. Podle veškerých propočtů jsou Poslaneckou sněmovnou schválená opatření vlády v souhrnu negativní, a to v různé míře u všech čtyř výše uvedených závazků vlády.[2]

RUD má být stabilní, předvídatelné a neměnné

Stát se opakovaně dopouští změn rozpočtového určení daní. Systém decentralizovaných prostředků určených pro územní samosprávy má být dlouhodobě stabilní a předvídatelný. Obce i kraje mají ústavně garantované právo hospodařit podle vlastního rozpočtu. Příjmová stránka rozpočtu samosprávné obce nebo kraje v daňové oblasti (dle rozpočtové skladby daňové příjmy) má být určena tak, aby nedocházelo k nejistotě při jejich sestavování a odkazu na nejistou predikci ministerstva financí. Obce ze zákona o rozpočtových pravidlech sestavují nejen rozpočty na příslušný kalendářní rok, ale také rozpočtové výhledy, které mají obsahovat kvalifikovaný odhad příjmů s výhledem na tři až pět let dopředu. Opakované zásahy jakékoliv vlády mění podmínky RUD, které by z podstaty mělo být neměnné.  

Konsolidační balíček zasahuje do současné úpravy financování územně samosprávných celků – obcí a krajů. V RUD snižuje v souvislosti s očekávaným vyšším příjmem (ze zvýšení příjmových daní) sdílení daňového inkasa pro obce a kraje na straně jedné, a zvyšuje podíl státu na straně druhé. Současný stejný podíl obecních samospráv u daní z příjmů a DPH snižuje z 25,84 % až na 24,16 %, podíl u krajů snižuje z 9,78 % na 9,45 %. Má znamenat každý zásah do daňových sazeb u sdílených daní změny na RUD?

Finální podoba konsolidace znamená o 5 miliard korun méně pro obce na příjmech, k tomu desítky miliard ztrát na dotacích

Vláda také nedodržela závazek, že současný objem prostředků zůstane pro samosprávy zachován, protože konsolidační balíček doložitelně přináší pro obce dopady téměř 5 miliard Kč (negativní dopad změn v DPH, hazardní daně).  

Vláda také vedle těchto dopadů v daňových příjmech avizuje, že obce a kraje budou zkráceny o desítky miliard ročně na dotacích. Všechna tato opatření připraví obce a kraje o desítky miliard a v dlouhodobém horizontu o stovky miliard od daňových poplatníků, které mohly investovat do svého rozvoje. Nesporným příkladem je snížení prostředků určených na opravy silnic nižších tříd pro kraje, které v roce 2023 činily 6 miliard korun. Na rok 2024 se počítá s částkou 4 miliardy korun, tedy stejnou jako na počátku zavedení této podpory v roce 2015. Dojde tak ke snížení spotřeby v oblasti výdajů územních samospráv, což se projeví v celkové bilanci spotřeby vládního sektoru, která činí 40 % tvorby HDP.

Vytváření umělé rivality mezi kraji je nebezpečné, jejich RUD se musí změnit

Do krajských voleb a patrně ani do konce volebního období stávající vlády není příliš reálná náprava nespravedlivého financování krajů, ani náprava zásahů do financování obcí v důsledku přijetí konsolidačního balíčku. Konkrétní příslib krajům, že dojde k novému nastavení přerozdělení daní určených pro kraje s navýšením celkové alokace, patrně zůstane jen na papíře. Ministerstvo financí tvrdí, že nebyla nalezena shoda mezi kraji navzájem. Není to pravda. Byla. Asociace krajů ČR na zavedení věcných kritérií pracovala přes tři roky. Dosud totiž RUD pro kraje bylo stanoveno v příloze č. 2 k zákonu o RUD tak, že nedocházelo k pravidelnému každoročnímu přepočtu dle konkrétních kritérií, jak je to obvyklé u obcí, ale vždy pouze podle konkrétně určeného procenta, jehož výše byla stanovena před téměř 20 lety. Tehdy procento pro jednotlivé kraje zohledňovalo pouze převod kompetencí a zřizovatelských funkcí ze zrušených okresních úřadů s doplněními a úpravami, které dnes nikdo již nedokáže přesně popsat. Systém je zastaralý a nevhodný. Nezohledňuje aktuální potřeby jednotlivých krajů, ani změny v počtu obyvatel či svěřené kompetence. 

Vytváření umělé rivality a neshody mezi kraji tím, že vláda upustí od jednoho z vlastních závazků, tedy navýšení celkové alokace a sdělí krajům, že se mají shodnout sami mezi sebou, je třeba odmítnout. Jde pouze o alibistickou snahu upustit od tolik potřebných změn označením falešného viníka, který je ovšem rukojmím postupu vlády. Kraje se shodly na novém věcném nastavení rozpočtového určení daní, které má více zohledňovat jejich svěřené kompetence i změny v území. Je tedy třeba trvat na nových kritériích, kterými by po dohodě krajů měly být:

  • počet obyvatel kraje v poměru k počtu obyvatel všech krajů,
  • délka silnic ve správě kraje (II. a III. tř.) v poměru k celkové délce silnic (II. a III. tř.) ve správě všech krajů,
  • výměra území kraje v poměru k součtu výměr území všech krajů,
  • podíl počtu obcí ve správním obvodu kraje v poměru k výměře území kraje k součtu těchto podílů na všechny kraje vyjma hl. m. Prahy,
  • počet výjezdových základen zdravotnické záchranné služby (ZZS) zřizovaných krajem v poměru k počtu všech výjezdových základen ZZS zřizovaných všemi kraji,
  • počet žáků středních škol zřizovaných krajem v poměru k počtu studentů středních škol zřizovaných všemi kraji,
  • počet urgentních příjmů typu I v nemocnicích zřizovaných krajem v poměru k počtu urgentních příjmů typu I v nemocnicích zřizovaných všemi kraji.

K zavedení nového systému RUD pro kraje má dojít zároveň s navýšením alokace prostředků tak, aby žádný z krajů na novém systému netratil. Je třeba si uvědomit, že nejde o peníze do černé díry nebo na další spotřebu. Stát samotný by měl tuto vyšší alokaci pro regiony kompenzovat u sebe. Zvláště pokud jednání o přípravě státního rozpočtu na rok 2024 oproti původním předpokladům opět zvýšila očekávaný schodek o několik desítek miliard korun. Prostředky do územních samosprávných celků jsou penězi do rozvoje České republiky a jejích jednotlivých částí. Obce i kraje jsou významnými zadavateli veřejných zakázek investičního i neinvestičních charakteru a podílí se nemalým způsobem na tvorbě HDP a tím i prosperity naší země. O tom, že umí lépe hospodařit, bylo napsáno již mnoho.

Hazard není pro obce rozpočtově neutrální

Avizované (dnes již schválené) změny v RUD a hazardní dani nejsou pro samosprávy rozpočtově neutrální, jak se vláda zavázala. U obcí dochází k reálnému poklesu jejich financování. Zároveň vláda nelogicky zcela odnímá obcím příjem daně z online hazardních her (jde o ztrátu původního podílu ve výši 30 %). Nepochopitelně argumentuje tím, že obce nemají být přímo motivovány na výtěžku z hazardních her. Jde však o absurdní argument, neboť online hry povoluje Ministerstvo financí ČR, nikoli obce! Obce tedy nejenže nemohou ovlivnit ani povolování těchto online her, natož je jakkoli regulovat. Obce se však potýkají s konkrétními dopady online hraní (neschopnost hradit závazky vůči samosprávám, sociálně patologické jevy, kriminalita), přičemž k řešení těchto situací jim stát dosud přiznával 30% podíl na příjmu z hazardních her, dělený dle pravidel obecního RUD. Nově má plynout celý výtěžek daně z online hazardních her pouze státu. Stát však svými aktivitami ani zdaleka nepokrývá všechny negativní dopady online hazardu v území, přitom významnou část adiktologických služeb zajišťují právě samosprávy.

Lokální úpravy daně z nemovitostí mají zůstat výhradně ve formě OZV

Jediná výlučná obecní daň, která je vázána inkasem na místo, daň z nemovitostí, se sice nakonec nebude dělit mezi stát a rozpočet dané obce, kde se nemovitost nachází, ale i zde se objevila novinka, kterou stát přenáší nové povinnosti na obce. Ve skutečnosti tím dochází ke ztížení možnosti upravit dle místních podmínek základní sazby daně z nemovitostí. Pro úpravu místního koeficientu daně pro vybrané nemovitosti už nepostačuje vydání obecně závazné vyhlášky obce (OZV), ale je nutné, aby obec vedle OZV vydala nově ještě opatření obecné povahy (OOP), což představuje velmi komplikovaný proces zvláštního správního řízení, s nímž obce nemají prakticky žádnou zkušenost. Výrazně se tak bude lišit i zodpovědnost a případné přezkumné řízení.

Aktuálně obce mohou zvyšovat místní koeficienty obecně závaznými vyhláškami. Nově tato možnost bude rozdělena do dvou režimů tak, že pro určité nemovitosti budou obce muset upravovat koeficient vydáním nejen vyhlášky, ale i opatření obecné povahy (např. v případech, kdy obce zamýšlely citlivým přístupem zvyšovat tuto daň jen u vybraných nemovitostí s významnými dopady na obce – velké podniky, znečišťovatelé, zemědělci apod.). Přitom Ústavní soud ČR nedávno možnost zvyšovat daň z nemovitostí na základě OZV označil za ústavní (Pl. ÚS 23/22). Nově tedy budou muset velmi složitým správním postupem obce vydávat OOP, aniž by s takovým řízením měly zkušenost, když úkony v daňovém řízení vykonávají finanční úřady.

Kvůli dani z nemovitostí mělo dojít k úpravě RUD pro obce jen u daní z příjmů, i přes dohodu byl snížen také podíl na DPH

Dosud nám není zřejmý důvod, proč se vláda rozhodla změnit legislativní úpravu daně z nemovitostí a zahrnula ji do návrhu konsolidace. Původní návrh, proti kterému se ozvaly všechny svazy a sdružení zastupující územní samosprávy, obsahoval záměr zdvojnásobit daň z nemovitostí, přičemž obcím měla být zachována polovina zvýšeného příjmu. Měly tak zůstat „na svém“ a navýšený příjem měl nově směřovat do státní pokladny. Rozdělením výlučného příjmu daně z nemovitostí mezi samosprávy a stát měl být narušen princip výlučnosti této daně pro obce, který byl respektován po tři desetiletí jako projev participace obcí na stanovování daní, kterou obce mohly také jednoduchým způsobem zvyšovat (to i třeba jen pro část obce). Obce proto stály o to, aby jim daň z nemovitostí byla nadále svěřena jako výlučná. Zvýšené inkaso dané navýšením sazeb muselo být vyměněno za snížení podílu obcí na sdílených daních z příjmů (DPPO, DPFO) a DPH. Dohoda s ministerstvem financí ovšem zněla, že se příslušným způsobem jako kompenzace sníží pouze podíl na daních z příjmů, nikoliv na DPH i kvůli stabilitě inkasa z DPH a pravidelnému každoročnímu růstu celkového celostátního inkasa této daně. Tato těžce dosažená dohoda již dodržena nebyla. 

Obce v okolí těžby nadále nedostanou nic

Vláda nedodržela ani své závazky vůči obcím v oblasti dobývání nerostů. Stávající podíl obcí u dílčích úhrad z uhlí dobývaného hlubinným způsobem, ropy nebo hořlavého zemního plynu ve výši 75 % snižuje na úroveň 64 % (viz. návrh nového dělení výnosů dílčích úhrad dle § 33n zákona č. 44/1988 Sb.). I když zvyšuje celkové odvodové zatížení, nelze souhlasit, aby obce, které pociťují nejvýznamnější dopady v případě hlubinného dobývání nerostů, byly na svém procentuálním podílu takto významně kráceny. Vláda v rámci rozdělení poplatků za dobývání nerostů nenaplnila svůj závazek vůči okolním obcím, na jejichž území se sice netěží, ale jež také pociťují negativa důlní činnosti (ztráta vody, emise prachu, poškozování budov a silnic převozem vytěžené suroviny). Konsolidační balíček podíl přilehlým obcím přímo nestanovuje.

Je třeba konat…

V uvedeném komentáři jsou zmíněny zejména rozpočtové důvody, které nás vedou k aktivitě a potřebě konat. Když k tomu přičteme další aktuální rizika vznikající ze změn další legislativy, třeba pracovněprávní, která v oblasti zdravotnictví a sociální péče může znamenat vzdálení poskytovaných služeb kvůli novým parametrům přesčasové práce a režimu dohod konaných mimo pracovní poměr (DPČ, DPP), pak se škála závažných důvodů ještě rozšiřuje. Nejde nám o nic jiného, než abychom mohli v klidu dělat svoji práci, a to, pokud možno ve stabilním, předvídatelném legislativním prostředí bez experimentů. Vše v rozpočtově únosné hladině vlastních příjmů určených pro činnost obecních a krajských samospráv. 

Právě proto vzniká naše podzimní výzva – Hlas samospráv.


[1] www.vlada.cz/assets/jednani-vlady/programove-prohlaseni/Aktualizovane-Programove-prohlaseni-vlady-.pdf

[2] zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, zákon č. 183/2017 Sb., o hazardních hrách či zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, vždy v aktuálním znění

Tyto webové stránky používají k poskytování svých služeb soubory Cookies. Používáním těchto webových stránek souhlasíte s použitím souborů Cookies.